Auteur: Wouter Haeser  | Categorie: Omgevingsplan  | Datum: 24-01-2017

De waarde van een overeenkomst waarin de gemeente zich verplicht zich in te spannen om voor een bepaalde ontwikkeling een bestemmingsplan vast te stellen, is beperkt. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft dit in haar uitspraak van 18 januari 2017 (zaaknummer 201604996/1) weer eens duidelijk gemaakt.

Waar ging het om

De gemeente en een projectontwikkelaar hadden met een woningeigenaar in verband met de ontwikkeling van een bedrijventerrein een ruilovereenkomst gesloten. De woningeigenaar verkocht een deel van zijn gronden en kreeg daarvoor gronden (met een bijbetaling) terug. In de ruilovereenkomst was opgenomen dat de gemeente zich zou inspannen om op het nieuwe perceel de bouw van een vrijstaande woning planologisch mogelijk te maken.

In beroep komt de woningeigenaar op tegen een nieuw bestemmingsplan voor onder meer het nieuwe perceel omdat dit geen woningbouw toelaat. De grondeigenaar beroept zich daarbij op de in de ruilovereenkomst opgenomen inspanningsverplichting.

Overeenkomst moet wijken voor een goede ruimtelijke ordening

De Afdeling sluit aan bij een uitspraak uit 2012. Zij oordeelt in algemene zin dat “een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bouwvlak voor de bouw van een vrijstaand woonhuis toe te kennen dat de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht.” Wat er ook door de gemeente is overeengekomen, een overeenkomst kan nooit leiden tot een andere bestemming dan die de raad in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht.

Dit is een principieel punt. De Afdeling motiveert deze lijn als volgt: “Een contractuele gebondenheid van de raad om een dergelijk bouwvlak toe te kennen, verdraagt zich niet met de door de wetgever in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening aan de raad toegekende bevoegdheid om, in het belang van een goede ruimtelijke ordening, bestemmingsplannen vast te stellen na het volgen van de daartoe in deze wet dwingend voorgeschreven en met waarborgen omklede procedure. De definitieve beslissing over hetgeen in het vast te stellen bestemmingsplan planologisch mogelijk wordt gemaakt, is mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden -, de beoordeling van die feiten en de afweging van de belangen, en kan aldus anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat.” Een overeenkomst kan dus niets afdoen aan de publiekrechtelijke procedure.

Dat betekent overigens niet dat de overeenkomst helemaal geen rol hoeft te spelen. Dat een overeenkomst is gesloten waarin afspraken zijn gemaakt over de ruimtelijke ordening in een gebied, is volgens de Afdeling “wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan dient te betrekken”. Als de raad die omstandigheid bij de besluitvorming betrekt, maar niettemin van oordeel is dat andere belangen prevaleren dan zal dit veelal voldoende zijn.

Overigens was in het voorliggende geval woningbouw planologisch niet meer aanvaardbaar. De gemeente had namelijk na het sluiten van de ruilovereenkomst een bestemmingsplan voor de omgeving vastgesteld waarin op korte afstand van het perceel bedrijfsactiviteiten werden toegelaten. Door het toelaten van deze bedrijfsactiviteiten was woningbouw nu niet meer mogelijk. De woningeigenaar was niet tegen dit bestemmingsplan opgekomen. In deze beroepsprocedure kon de Afdeling bestuursrechtspraak tegen dat bestemmingsplan niets doen.

Consequenties

De juridische waarde van een contractuele verplichting van de gemeente om zich in te spannen planologische medewerking te verlenen aan een bepaalde ontwikkeling is beperkt. Deze uitspraak brengt dat nogmaals onder de aandacht. De bestuursrechter doet niet veel met een inspanningsverplichting. Dat geldt nog meer als in de overeenkomst een bepaling is opgenomen die inhoudt dat de gemeente haar publiekrechtelijke bevoegdheid en verantwoordelijkheid ten aanzien van ruimtelijke ordeningsprocedures volledig (voor)behoudt. Zo’n bepaling is tamelijk gebruikelijk.

De burgerlijke rechter biedt geen soelaas. De Hoge Raad heeft (HR 8 juli 2011, NJ 2001/463, Etam/Zoetermeer) geoordeeld dat een partij zich niet tot de burgerlijke rechter kan wenden om nakoming door een bestuursorgaan van een uit een overeenkomst voortvloeiende verplichting tot het nemen van het besluit af te dwingen. Daarvoor moet een partij zich tot de bestuursrechter wenden, zo oordeelt de Hoge Raad. Bij de bestuursrechter kan de nakoming echter niet worden afgedwongen, zo blijkt uit de hierboven besproken uitspraak van de Afdeling.

Resteert de mogelijkheid om schadevergoeding te vorderen. De Hoge Raad geeft aan dat daarvoor wel bij de burgerlijke rechter kan worden aangeklopt. Dat het van de overeenkomst afwijkende bestemmingsplan bij de bestuursrechter in stand is gebleven (‘formele rechtskracht’) doet daar niet aan af. Hierbij moet echter wel erop worden gewezen dat veel overeenkomsten met de gemeente aan algemeen geformuleerde aansprakelijkheidsuitsluiting kennen voor het geval het beoogde besluit/bestemmingsplan niet tot stand komt. Dan is schadevergoeding ook niet aan de orde.

Tot slot

De juridische waarde van een overeenkomst waarin de gemeente zich verplicht om zich in te spannen een bepaalde ontwikkeling planologisch mogelijk te maken, is beperkt. Een dergelijke verplichting valt nauwelijks zinvol af te dwingen. Dat betekent niet dat een dergelijke afspraak zinloos is. Er mag van worden uitgegaan dat een gemeente niet ‘zomaar’ een dergelijke verplichting op zich neemt. Het is echter wel zaak de beperking ervan voor ogen te houden. In sommige gevallen kan het daarom beter zijn om niet de ‘standaardbepaling’ over planologische medewerking op te nemen, maar te kiezen voor maatwerk.

Klik hier voor de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Wouter Haeser en Ronald van Nooijen, BHW advocaten te Rotterdam
T 010-2179330 
E haeser@bhwadvocaten.nl  en vannooijen@bhwadvocaten.nl