Auteur: Wouter Haeser  | Categorie: Bestuursrecht  | Datum: 05-06-2018

Wanneer een verklaring van geen bedenkingen is vereist voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik (Wabo-projectbesluit), is de procedure tijdrovender dan nogal eens wordt gedacht. Dit blijkt uit twee recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak.

Hoe zit het ook al weer?

Het college kan met een omgevingsvergunning toestaan dat een project afwijkt van het bestemmingsplan. In sommige gevallen kan dit met de reguliere procedure (‘kruimelgevallen’ of binnenplanse afwijking), in andere gevallen moet dit met de uitgebreide procedure (Wabo-projectbesluit). In dat laatste moet het college eerst een ontwerpbesluit opstellen en dat ontwerp gedurende zes weken ter inzage leggen om vervolgens een beslissing te nemen. Gedurende de termijn van terinzagelegging kunnen derden zienswijzen naar voren brengen.

In beginsel kan het college alleen een Wabo-projectbesluit nemen nadat de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen heeft gegeven (artikel 2.27 lid 1 Wabo jo. art. 6.5 lid 1 Bor). De gemeenteraad kan evenwel categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist (artikel 2.27 lid 3 Wabo).

Zo’n categorie kan bijvoorbeeld zijn een situatie waarbij de gemeenteraad reeds eerder positief heeft besloten op de activiteit die is opgenomen in een vastgesteld ruimtelijk kader, beleidsdocumenten en/of in een visie (AbRS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2561). Ook is toegestaan dat de raad bepaalt dat een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist voor projecten die in overeenstemming zijn met een reeds vastgestelde stedenbouwkundige visie, stedenbouwkundige randvoorwaarden, masterplan, gebiedsvisie, Stadsvisie, ontwerpbestemmingsplan of ander ruimtelijk kader, tenzij ten minste 1/5 van de raadsleden binnen twee weken aangeeft in een dergelijk geval toch een verklaring van geen bedenkingentraject te willen doorlopen (AbRS 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8983). Een besluit van de raad dat een verklaring van geen bedenkingen nooit is vereist, kan echter niet worden aangemerkt als een aanwijzing van een categorie van gevallen (AbRS 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3207). Ook is niet toegelaten dat de categorieën op een zodanige wijze worden geformuleerd dat aan de aanwijzing geen of nauwelijks nog onderscheidende betekenis meer valt toe te kennen (AbRS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1655).

In het geval een verklaring van geen bedenkingen is vereist, kan het college niet besluiten om de raad geen verklaring te vragen omdat het toch voornemens is de vergunning te weigeren. Dit staat weliswaar niet uitdrukkelijk in de wet, maar volgens de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dit uit het stelsel van de Wabo en de geschiedenis van de totstandkoming daarvan (AbRS 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:921). Andersom geldt ook dat als de raad een verklaring van geen bedenkingen geeft, kan het college de omgevingsvergunning niet weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan (maar nog wel op andere gronden).

Welke procedure?

De Wabo is behoorlijk summier over de procedure die moet worden gevolgd als een verklaring van geen bedenkingen van de raad is vereist. Artikel 3.11 lid 1 Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring van geen bedenkingen te geven, onverwijld een exemplaar van de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken zendt. Verder is bepaalt dat “zienswijzen die overeenkomstig artikel 3:15 van de Algemene wet bestuursrecht naar voren worden gebracht (…) mede betrekking kunnen hebben op het ontwerp van de verklaring. Voor zover dat het geval is, zendt het bevoegd gezag ze onverwijld aan het bestuursorgaan dat de verklaring geeft. Dit deelt zijn oordeel daarover mee aan het bevoegd gezag” (artikel 3.11 lid 3 Wabo).

Volgens de Afdeling volgt uit de tekst van artikel 3.11, derde lid, van de Wabo en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo dat (in het geval dat een verklaring van geen bedenkingen is vereist), eerst een ontwerp van de verklaring ter inzage moet worden gelegd waartegen zienswijzen kunnen worden ingediend (AbRS 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2734).

Recent heeft de Afdeling duidelijk gemaakt dat (uitspraak van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1511) dit ontwerpbesluit moet zijn opgesteld door het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring van geen bedenkingen te geven. Het ontwerpbesluit over de verklaring van geen bedenkingen kan dus niet worden opgesteld door het college. De stelling van het college dat het voorbereiden van een ontwerpbesluit door de raad tot langere procedures zal leiden, passeert de Afdeling: deze omstandigheid leidt er niet toe dat van de wet mag worden afgeweken.

In een tweede recente uitspraak (AbRS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1699) vernietigt de Afdeling het bestreden besluit en geeft zij een instructie welke procedure het college moet volgen bij het opnieuw beslissen op de aanvraag:

“In het kader van die procedure dient het college op grond van de artikelen 2.27, eerste lid, en 3.11, eerste lid, van de Wabo en artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht de gemeenteraad onverwijld een exemplaar van de vergunningaanvraag te zenden en een verklaring van geen bedenkingen te vragen. Nadat de gemeenteraad daarover een besluit heeft genomen dient het college een ontwerpbesluit op te stellen, dit op de in de Awb voorgeschreven wijze ter inzage te leggen en gedurende zes weken gelegenheid te bieden daartegen zienswijzen in te dienen.”

Veelal word aangenomen dat het ontwerpbesluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen gelijktijdig met het ontwerpbesluit omtrent de omgevingsvergunning ter inzage kan worden gelegd (vgl. § 6.4.7 Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht (2017), Van Buuren c.s.). In de aangehaalde uitspraak lijkt de Afdeling te zeggen dat de raad eerst een beslissing moet nemen omtrent de verklaring van geen bedenkingen dat het college pas daarna een ontwerpbesluit over de omgevingsvergunning ter inzage mag leggen. Aangezien aan de beslissing van de raad ook een ontwerpbesluit en de terinzagelegging daarvan voorafgaat, zou dit tot consequentie hebben dat er tweemaal een ontwerpbesluit ter inzage moet worden gelegd en tweemaal zienswijzen mogelijk: eerst het ontwerpbesluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen en vervolgens het ontwerpbesluit omtrent de omgevingsvergunning.

Dat lijkt toch hoe dan ook niet de bedoeling van de wetgever te zijn geweest. Een volgende uitspraak zal duidelijk moeten maken of deze uitspraak niet zo bedoeld is, of dat de Afdeling inderdaad twee opeenvolgende terinzageleggingen verlangt.

Slot

Al in 2010 stond in de Gemeentestem een artikel van mr. Schuwer met de titel “De totstandkoming van een door de gemeenteraad af te geven verklaring van geen bedenkingen: een bedenkelijk en schier eindeloos traject…”. Hij wijst terecht ook op het praktische feit dat “er betrekkelijk veel tijd zit tussen het verzenden door het college van het raadsvoorstel tot het afgeven van een ontwerp-vvgb en het daadwerkelijk nemen van een raadsbesluit hieromtrent”. De inrichting van de agenda- en besluitvorming van de raad is niet toegesneden op dit soort zaken. De consequentie is dat wanneer een verklaring van geen bedenkingen is vereist het doorlopen van de procedure heel veel tijd kost. Een kritische beschouwing door de raad van de categorieën gevallen waarin wel of geen verklaring van geen bedenkingen is vereist, is – waar dat nog niet is gebeurd – op zijn plaats. In lopende procedures is het van belang na te gaan of de juiste procedure is gevolgd. De Afdeling oordeelt streng: geen correct voorbereid besluit van de raad is terug naar af.

Wouter Haeser, BHW advocaten te Rotterdam
T 010-2179330 
E haeser@bhwadvocaten.nl