Auteur: Wouter Haeser  | Categorie: Bestuursrecht  | Datum: 06-06-2016

De Hoge Raad heeft zich bij arrest van 3 juni 2016 uitgesproken over de aansprakelijkheid van een bestuursorgaan in het geval een verleende vergunning wordt vernietigd. De uitspraak betrof een langlopende kwestie waarbij (o.a.) de Afdeling bestuursrechtspraak een door het college van b. en w. van Hengelo verleende milieuvergunning had vernietigd. De reden voor vernietiging was dat ten tijde van de verlening van de milieuvergunning een voor verlening noodzakelijk (formeel) ammoniakreductieplan ontbrak. De aanvrager vorderde vergoeding van schade.

Volgens de gemeente ontbrak het causaal verband tussen vergunning en schade. Zij stelde dat bepalend voor de vraag of een dergelijk causaal verband aanwezig is, “of ten tijde van het nemen van het rechtens onjuiste besluit een rechtmatig besluit zou hebben kunnen worden genomen, dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad”. Is dat het geval, dan ontbreekt het vereiste causale verband. Volgens de gemeente had de gemeente de vergunning ook aanstonds (rechtmatig) kunnen weigeren vanwege het ontbreken van een ammoniakreductieplan. Causaal verband zou daarom ontbreken.

Voor deze opvatting konde gemeente steun vinden bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Die oordeelde (o.a.) bij uitspraak van 15 december 2004 (zaaknummer 200305561/1) dat geen causaal verband bestaat “ indien ten tijde van het nemen van het rechtens onjuiste besluit een rechtmatig besluit zou hebben kunnen worden genomen, dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Indien een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van een rechtens onjuist bevonden besluit wordt gedaan, is het aan het bestuursorgaan, dat dat besluit heeft genomen, om, als daartoe aanleiding bestaat, aannemelijk te maken dat ten tijde van het nemen van dat besluit ook een rechtmatig besluit zou hebben kunnen worden genomen in evenbedoelde zin. Dat later, zonder dat de daarvoor in aanmerking te nemen feiten en omstandigheden zijn gewijzigd, een besluit is genomen dat niet is vernietigd, maakt in beginsel aannemelijk dat zo'n besluit zou hebben kunnen worden genomen”. Dit wordt in de literatuur ook wel het leerstuk van de “retrospectieve vergelijking met het hypothetisch rechtmatig besluit” genoemd. Dit begrip wilde ik u niet onthouden.

Doorgaans betreft het bedoelde leerstuk een “belastend” besluit, zoals bijvoorbeeld een weigering van een gevraagde vergunning, dat door de bestuursrechter wordt vernietigd. In de voorliggende kwestie was het vernietigde besluit echter een begunstigend besluit (nl. een verleende vergunning).

De Hoge Raad volgt de opvatting van de gemeente niet. Hij oordeelt: ”Niet beslissend is immers of het College de vergunning rechtmatig had kunnen weigeren, maar - zoals het hof tot maatstaf heeft genomen - welk besluit het zou hebben genomen indien het wel overeenkomstig de wet zou hebben beslist”. Het gaat er dus niet om of er (achteraf alsnog) een geldige (juridische) reden kon worden gegeven voor weigering van de vergunning, maar of aannemelijk is dat het college een rechtmatig besluit had genomen zonder de ‘fout’ die aanleiding was voor de vernietiging van de vergunning als het daarvan op de hoogte was. In dit geval had het hof geoordeeld dat als het college overeenkomstig de wet zou hebben beslist, het ervoor zou hebben zorggedragen dat er een ammoniakreductieplan zou zijn geweest. Dat (feitelijke) oordeel blijft in cassatie in stand.

Het oordeel van de Hoge Raad sluit aan bij het uitgangspunt dat “degene die op zijn aanvraag een begunstigend bestuursbesluit (zoals een vergunning) verkrijgt, ervan mag uitgaan dat dit besluit overeenkomstig de wet is genomen en dus niet wegens strijd daarmee aan vernietiging blootstaat” (vgl. HR 15 juni 1979, ECLI:NL:HR:1979:AC4193, NJ 1980/261 (Grubbenvorst /Caldenbroich), en HR 10 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH2598, NJ 2009/515 (Barneveld/ Sierkstra)). Tegen de achtergrond van dit uitgangspunt zou niet goed te begrijpen zijn dat een bestuursorgaan dat een vergunning wil verlenen, maar bij de verlening een vermijdbare fout maakt, zich kan verweren tegen aansprakelijkheid met de stelling dat het de vergunning toch ook rechtmatig had kunnen weigeren.